Održan ReForum: Reforma javne uprave u BiH

ReForum „Reforma javne uprave u BiH“, na kojem se govorilo o problemima ovog procesa, njenim dosadašnjih uspjesima i nedostacima, kao i budućem radu u ovoj oblasti, te ulozi organizacija civilnog društva u njoj, održan je 21. marta u Hotelu „Astra Garni“ u Sarajevu, u organizaciji Centra za  politike i upravljanje.

Zaključci i preporuke

Zaključci konferencije su:

• Reforma javne uprave do danas nije postigla očekivane rezultate
• Najmanji napredak postignut je u jednoj od važnijih dimenzija - upravljanju ljudskim resursima
• Rad javne uprave u BiH nije dovoljno transparentan
• Nepotizam i klijentelizam, umjesto zapošljavanja na osnovu stručnosti i kompetentnosti, karakterišu javnu upravu u BiH
• Prevelika sredstva se troše po osnovu ugovora o djelu
• Najveću odgovornost za neefikasnu javnu upravu snose nosioci političkih funkcija, a ne državni službenici

Preporuke usaglašene na konferenciji:

• Unaprijediti vjerodostojnost srednjoročnog fiskalnog okvira
• Uspostaviti sistem usvajanja dokumenta okvirnog budžeta
• Unaprijediti mehanizme interne finansijske kontrole
• Implementirati projekte jačanja opštih menadžerskih kapaciteta
• Uvesti veći stepen transparentnosti u rad konkursnih komisija
• Implementirati aktivnosti na polju upravljanja kvalitetom
• Osigurati transparentnost cjelokupnog budžetskog ciklusa
• Analiza postojećih kapaciteta i potrebitosti konkretnog radnog mjesta pri zapošljavanju
• Definisati sistem analize zapošljavanja
• Definisati konkretne procedure prilikom zapošljavanja na ugovor o djelu

Izvještaj

Pokretačka snaga osnovana za reformu ovakve javne uprave, prateći načela i standarde SIGMA-e (inicijativa EU i OECD), predstavlja Ured za koordinaciju reforme javne uprave. Ured je osnovan 2004. godine, a 2006. je sačinio državnu Strategiju reforme javne uprave i Akcioni plan za njeno provođenje. Vlade na svim nivoima usvojile su Strategiju i Akcioni plan koji, međutim, nikada nisu (u potpunosti) implementirani.

U skladu sa navedenim, na ReForumu prisutnima je, ispred Ureda koordinatora, o samom njegovom dosadašnjem radu govorila Vedrana Faladžić. O dva osnovna problema cjelokupnog procesa reforme, korupciji te politizaciji javne uprave, govorila je Elvira Mujkić ispred nevladine organizacije Transparency International BiH te Sead Maslo, biši direktor Agencije za državnu službu FBiH i autor analize Centra za javno pravo „Politika i javna uprava“.

U reformi javne uprave, kako u BiH tako i u drugim država u tranziciji, svakako ogromnu ulogu igra upravo nevladin sektor, nadzirući i predlažući nove korake u procesu. Više regionalnih nevladinih organizacija trenutno djeluju u okviru WeBER projekta u cilju povećanja relevantnosti, sudjelovanja i kapaciteta organizacija civilnog društva i medija u Zapadnom Balkanu u zagovaranju i uticanju na implementaciju reforme javne uprave. O ovom značajnom projektu učesnicima na konferenciji je, ispred Vanjskopolitičke inicijative BiH, jednog od učesnika projekta, govorila Anida Šabanović.

Govoreći o radu Ureda koordinatora za reformu javne uprave, Vedrana Faladžić informisala je prisutne kako je u Bosni i Hercegovini u toku priprema novog strateškog okvira za nastavak reforme. S druge strane, naglasila je Faladžić, institucije uprave na nivou BiH, FBiH i RS te Brčko Distrikta, nastavljaju provoditi mjere iz prvog plana koji je istekao 2014. godine.

U skladu sa novim strateškim okvirom, pojasnila je, Ured koordinatora je u februaru ove godine usvojio novi akcioni plan, te precizirao aktivnosti i očekivane rezultate. Nacrt strategije i akcionog plana trenutno se nalazi u fazi međuinstitucinalnog usaglašavanja, a naredni korak je javna rasprava, koja će biti održana uz pomoć GIZ-a, njemačkog partnera projekta.

Kada je riječ o dosadašnjim rezultatima reforme, ispunjeno je 68% mjera. Najviše mjera ispunjeno je u okviru institucionalne komunikacije (79%), a najmanje u oblasti e-uprave (50%). Rezultati su postignuti kroz projekte finansirane od Fonda za reformu javne uprave, kojim rukovodi Ured koordinatora. U oblasti strateškog planiranja koordinacije izrade politika, najznačajniji napredak postignut je u uspostavljanju strateškog i godišnjeg programiranja rada Vijeća ministara i vlada kroz usvajanje novih pravila o srednjoročnom i godišnjem planiranju. Također, izrađeni su priručnici za strateško planiranje i razvoj politika, te organizovane obuke za oko 300 državnih službenika vezano za planiranje budžeta i vođenje javnih politika. Na državnom i entitetskom nivou usvojeni su propisi o konsultacijama, iako napredak varira na različitim nivoima.

U oblasti javnih finansija, napredak je postignut kroz uspostavljanje funkcije interne revizije kroz propise, institucionalne postavke i treninge. Planiranje budžeta i izvršenje poboljšani su uvođenjem informacionog sistema.

U toku je obuka i za oko 1.780 zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave za primjenu informacionih tehnologija, također finansiranog iz Fonda.

Ured učestvuje i u međunarodnoj inicijativi Partnerstvo za otvorenu vlast, te forsira i fiskalnu transparentnost. Primjer koji je navela Faladžić je objavljivanje Budžeta za građane. 

Kao najveći nedostatak dosadašnje reforme Faladžić je izdvojila ograničen napredak u oblasti upravljanja ljudskim resursima. Pomak je postignut ove godine uvođenjem upravljanja kvalitetom u javni sektor. Okvirni plan za njegovo uvođenje, nakon usvajanja u Vijeću ministara BiH, izradit će Ured koorinatora za reformu javne uprave i Agencija za državnu službu.

Nedostaci su, pojasnila je Faladžić, uglavnom vezani za rokove i dinamiku, odnosno kašnjenje u provođenju mjera, čemu su opet uzrok odgode u pokretanju nakon usvajanja strateških dokumenata; nerealno postavljeni rokovi u dokumentima; dugotrajno usaglašavanje; te problemi javnih nabavki sa kojima se Ured suočava.

Prezentirajući treći monitoring reforme javne uprave Transparency Internationala BiH, za period 2015 - 2016, Elvira Mujkić je kao veliki nedostatak javne uprave izdvojila manjak transparentnosti. Prema njenim podacima, institucije ni na jednom nivou vlasti u BiH ne objavljuju mjesečne izvještaje na svojim internet stranicama. Usvojeni budžeti za 2017. godinu ne sadrže podatke o procijenjenom izvršenju prihoda i rashoda za 2016. godinu. Prema važećim propisima, samo je RS regulisala obavezu budžetskih korisnika o mjesečnom finansijskom izvještavanju.

Potpuno uvođenje programskog budžetiranja u javnoj upravi u BiH nije postignuto. Budžeti za 2017. godinu su pripremljeni u Informacionom sistemu za planiranje i upravljanje budžetom, ali i dalje se ne usvajaju prema programskoj, već prema ekonomskoj i organizacionoj klasifikaciji. Uvođenje međunarodnih računovodstvenih standarda za javni sektor i obračunskog računovodstva nije ostvareno na svim nivoima vlasti u BiH. Također, nije otklonjen zastoj u radu Koordinacionog odbora koji je zadužen za koordinaciju i harmonizaciju pri izradi okvirnih propisa zakonodavstva iz oblasti finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije na svim nivoima vlasti u BiH. Na bazi uzorka u BiH, 37% institucija sistematizacijom radnih mjesta nema predviđeno radno mjesto u oblasti finansijske unutrašnje kontrole i interne revizije. Ostalih 73% institucija koje imaju 50 sistematizovanih radnih mjesta, na dan 31.12.2016. godine imale su 31 uposlenog, odnosno 62%. Iz godine u godinu u BiH postoji konsolidovani budžetski deficit i stalni trend rasta javnog duga. Entiteti su usvojili svoje strategije upravljanja dugom, međutim, nije zabilježen napredak na smanjenju duga. Naprotiv, i u 2017. godini procjenjuje se rast vanjskog duga BiH za 9% u odnosu na 2016. godinu.

Kada je riječ o analizi rezultata postignutih u oblasti rukovođenja ljudskim potencijalima, Mujkić je kao pozitivan korak izdvojila Odluku Ustavnog suda Federacije BiH, kojim su proglašeni neustavnim amandmani na Zakon o državnoj službi FBiH iz decembra 2015. godine. Ovom odlukom Ustavnog suda, prema analizi TI-a BiH, zaustavljen je trend urušavanja principa meritornosti i profesionalizma u državnoj službi FBiH. Napredak u izradi novog strateškog okvira za reformu javne uprave u BiH također je izdvojen kao jedan od značajnijih događaja iz 2016. godine. Ograničen obim aktivnosti u 2016. godini, međutim, pokazuje da bez snažne podrške projekata tehničke pomoći jednostavno nema dovoljno inicijative da se stvari pokrenu. Mujkić smatra kako buduća strategija za reformu javne uprave u BiH treba jasno locirati političku odgovornost na sva četiri upravna nivoa kako bi proces reforme, pored proklamovanih ciljeva, konačno dobio i nekoga ko će biti odgovoran za njihovo ispunjavanje. Trenutni sistem, naglasila je, ne dozvoljava sposobnosti menadžera da dođe do izražaja.

Rukovođenje ljudskim resursima kao funkcija još uvijek nema potrebnu samostalnost i u većini slučajeva je pridodan opštim i pravnim poslovima. Termin „kadrovski poslovi“ još uvijek je mnogo zastupljeniji. Ni jedna upravna struktura nije pokrenula konkretne aktivnosti na modernizaciji postojeće prakse u oblasti ruovođenja ljudskim resursima, a očekivano uvođenje prakse analize radnih mjesta u propise zasad se desilo samo u Federaciji BiH. Praksa regrutiranja i selekcije kadrova također nije doživjela značajnije promjene. Velika većina stručnih obuka i dalje dolazi kroz projekte tehničke pomoći.

Kada je riječ o analizi odgovornosti i integriteta, na uzorku od 14 institucija na državnom nivou TI BiH je utvrdio da je pokrenuto čak 148 disciplinskih postupaka u referentnim godinama, iako od toga najveći dio postupaka otpada na dvije institucije. Federalne institucije, obuhvaćene monitoringom, troškovi vođenih postupaka do sada su koštali oko 19.024.397 KM.  Institucije i dalje ne primjenuju nove tehnologije. Koncept proaktivne transparentnosti još uvijek je daleko od dominantnog modela. Tri od 14 institucija objavljuju svoje budžete na službenim internet stranicama, a samo četiri od 14 institucija imaju praksu objavljivanja sistematizacije radnih mjesta.

Revizorske preporuke na svim nivoima odnosile su se uglavnom na upravljanje ljudskim resursima, postupke javnih nabavki i ugovore o djelu.

Pet od 14 državnih institucija posjeduje plan usluga, a ukupni iznos koji je potrošen na ugovore o djelu je 966.573 KM ili 69.040 KM po instituciji. Kada je riječ o institucijama FBiH, ovaj plan imaju izrađen pet od 11 institucija. Ukupan broj zaključenih ugovora o djelu u referentnom periodu je 270 ili oko 25 ugovora po instituciji, a ukupan iznos utrošenih sredstava je 668.685,76 KM ili u prosjeku po instituciji 60.789,61 KM. Na nivou RS, od devet samo jedna institucija ima plan usluga, dok je ukupno na ugovore o djelu utrošeno 195.424,88 KM ili 24.428,11 KM u prosjeku po instituciji. Na nižim nivoima vlasti nemaju sve institucije praksu objavljivanja planova javnih nabavki, a za razliku od institucija državnog, nemaju sve ni usvojene planove integriteta. Također, izostaje praksa objavljivanja godišnjih izvještaja o radu.

Sead Maslo, bivši direktor Agencije za državnu službu BiH i autor analize Fondacije Centra za javno pravo „Politika i javna uprava“, govorio je o problemu politizacije javne uprave u BiH. Termin suprotan politizaciji bila bi profesionalizam. Kako je pojasnio Maslo, političari i politika legitimitet dobijaju na izborima. Njihov zadatak je doprinos razvoju politika i propisa koji osiguravaju funkcionisanje sistema koji će doprinijeti boljitku građana. Problem država u tranziciji jeste izlazak iz jednog političko-ekonomskog sistema u drugi, a BiH i tu predstavlja specifičan slučaj zbog potrebe uspostavljanja potpuno novog političkog sistema.

Prema teoriji, objasnio je Maslo, profesionalizam u državnoj službi karakteriše prvenstveno pravno-formalni okvir. Unutar njega, postoji pet ključnih dimenzija koje je određuju - organizacijska, komunikacijska, funkcionalna, dimenzija rukovođenja te dimenzija upravljanja ljudskim resursima. Posljednja, dimenzija upravljanja ljudskim resursima, ključna je u reformi. Pozitivni trendovi u ovoj oblasti dovode do moderne, racionalne, depolitizirane i efikasne javne uprave, smatra Maslo.

Kada se govori o političkoj dimenziji, govori se o odgovornosti politike za stanje u datoj oblasti, kreiranju posebnih politika, predlaganju zakona i funkcionisanju sistema u cjelini. S druge strane, profesionalci u državnoj službi bi trebali biti pojedinci sa osobinama profesionalne kompetentnosti i ličnim karakteristikama (bihejvioralni elementi), te osobe sa moralnim i etičkim integritetom, sa kojima dolazi svijest o lojalnosti javnom interesu. Nasuprot tome, tvrdi Maslo, u javnoj upravi u BiH vidljiva je servilnost političkim partijama.

Uticaj politike na struku javlja se u dva glavna područja - regrutaciji, odnosno zapošljavanju, te izvršavanju dnevnih zadataka. Maslo ne vidi toliki problem u glomaznosti javne uprave, koliko u ekonomskom potencijalu za njeno servisiranje. Stoga je neophodna racionalizacija radnih mjesta te uvođenje kompetentnosti kao glavnog kriterija pri zapošljavanju.

Kao uzroke što aktuelno stanje nije takvo, odnosno politizacije uopšte, Maslo je, prije svega, izdvojio nepotizam, klijentalizam, stvaranje povezanih interesnih klanova, i raširenu korupciju. Konačno, uzrok ovakvih negativnih trendova je sistemska anomalija, sociološki, ekonomski i psihološki faktori, erozija morala, materijalistička orijentacija i princip sticanja lične koristi po svaku cijenu, nizak nivo svijesti o radu za opšte dobro, te percepcija javne uprave kao jedinog sigurnog mjesta za zapošljavanje. O tome, naveo je Maslo, govori i posljednji izvještaj Evropske komisije.

Maslo je pojasnio i djelovanje dvije ključne kategorije državnih službenika - menadžerski i ekspertno-izvršni kadar, od kojih menažerski predstavlja sponu između ekspertno-izvršnog kadra i nosilaca političkih funkcija. Odgovornost za politizaciju javne uprave je, međutim, tvrdi Maslo, na političkim rukovodiocima koji imaju višestruki motiv za okupiranje javne uprave svojim kadrovima, među kojima je Maslo kao jedan od važnijih izdvojio kontrolu resursa javnih preduzeća „krava muzara“. Osim ove dvije kategorije, postoje i savjetnici koje danas u BiH karakteriše, smatra Maslo, apsolutna nestručnost. Uzrog toga je, ocijenio je jednostavno Maslo, beskrupuloznost političkih stranaka u nametanju potčinjenih i servilnih kadrova.

O regionalnom projektu organizacija civilnog društva za jačanje kapaciteta za implementaciju reforme javne uprave, projektu WeBER, ispred Vanjskopolitičke inicijative BiH govorila je Anida Šabanović. Projekat je, kako je pojasnila, nastao vjerom da se jedino osnaživanjem lokalnih nevladinih aktera i jačanjem participativne demokratije na nacionalnom i lokalnom nivou može održati isti pritisak na vlade da nakon pristupanja EU nastave sa sprovođenjem, često bolnog i neugodnog, procesa reforme javne uprave.

WeBER (Projekat Zapadnog Balkana koji omogućava civilnom društvu praćenje reforme javne uprave) je, informisala je Šabanović učesnike, trogodišnji projekat, finansiran od strane Evropske unije, koju predstavlja Evropska komisija, i sufinansiran od strane Ministarstva vanjskih poslova Kraljevine Holandije, čiji je osnovni cilj povećanje relevantnosti, sudjelovanja i kapaciteta organizacija civilnog društva i medija na Zapadnom Balkanu u zagovaranju i uticanju na dizajn i implementaciju reforme javne uprave. WeBER treba pružiti podršku u pripremi i osnaživanju civilnog društva u zemljama zapadnog Balkana za dalje zalaganje za članstvo u EU usklađivanjem reforme javne uprave.

Specifični ciljevi su olakšavanje praćenja reforme javne uprave od strane civilnog društva na osnovu dokaza i analiza; uspostavljanje održivih regionalnih i nacionalnih platformi za konsultacije između vlade i OCD, te dijalog o politikama i kvalitetnom medijskom izvještavanju o reformi javne uprave; omogućavanje lokalnim organizacijama i medijima rad na lokalnim pitanjima reforme javne uprave; te unaprjeđenje organizacijske i finansijske održivosti i transparentnosti OCD „Think for Europe Network“ (TEN) i njenih organizacija članica.

Konačni proizvodi projekta trebali bi biti jedan regionalni i šest nacionalnih izvještaja koji će obuhvatiti zaključke jezgre metodologije proizvedene u okviru WeBER projekta. Bit će uključeni i ključni rezultati i nalazi najvažnijih istraživanja i analiza pojedinačnih OCD - posebno organizacija članica WeBER platforme.