BLOG: Faruk Borić - Inicijative za ustavne promjene u Bosni i Hercegovini: Od „Aprilskog paketa“ do odluke u slučaju Sejdić-Finci

Zahtijevi – unutarnji i vanjski – za redizajnom ustavne strukture Bosne i Hercegovine ne počinju sa Odlukom Suda za ljudska prava u Strassbourgu u slučaju Sejdić-Finci. Nakon političkog dogovora prouzrokovanom odlukom Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda na cijelom teritoriju države iz 2002. godine, najznačajniji i najširi paket ustavnih promjena bio je onaj koji u aprilu 2006. nije dobio dovoljan dvotrećinski broj glasova u Parlamentarnoj skupštini BiH. Zastupnici stranaka tadašnje većine koje su srušile aprilski paket nekoliko mjeseci kasnije požnjeli su odličan rezultat na općim izborima. Cijena te pobjede je činjenica da nikad poslije američka administracija, moderatori „aprilskog paketa“, nisu željeli ulagati istu količinu energije u BiH. Pored što je prije strazburške odluke pitanje diskriminacije posredno riješeno – izborom članova Predsjedništva iz Doma naroda BiH, najznačajniji benefiti aprilskog paketa su postojanje ministarstva poljoprivrede BiH (oko 50 posto evropske legislative), redukcija Doma naroda BiH na etnokulturna pitanja (uklanjanje mogućnosti političkog ucjenjivanja na svakom tehničkom pitanju), supremacija države u pitanjima europskih integracija – tzv. evropska klauzula, po kojoj bi pitanja koja bi u procesu usklađivanja BiH sa pravnom stečevinom Evropske unije isplivavala kao bitna, bila u nadležnosti države. U posljednjoj noći pregovora predloženo je i da pitanja iz oblasti europskih integracija budu izuzeta od ustavne odredbe o neophodnoj entitetskoj većini za usvajanje zakona. Slikovito, ako bi Bruxelles krou usta Evropske komisije poručio kako je potrebno osnovati agenciju za državnu pomoć na državnom nivou kao eurounijski standard, zakon o državnoj pomoći ne bi mogli blokirati delegati nijednog kluba u Domu naroda – jer ne bi ni glasali o tome, a ne bi ga mogli blokirati ni Dušanka Majkić i Milica Marković. Simple as that.

U isto vrijeme, te 2006., Evropska unija mijenja kurs, ponajprije zbog promjene njemačkog stava. Najavljuje se zatvaranje Ureda visokog predstavnika – civilnog tumača Dejtonskog sporazuma, i to nakon što se ispuni pomalo zaboravljenih pet ciljeva i dva uvjeta (državna i vojna imovina, fiskalna stabilnost, vladavina prava, itd.) i mrkva namijenjena BiH i političarima prebacuje se na teren euroatlanskih integracija. Iza sintagme „prelazak BiH iz dejtonske u briselsku fazu“ krije se i želja europskih saveznika da se okonča mandat očuvanja mira i stabilnosti na koji su se obavezali u Daytonu, odnosno Parizu. Uz tu, iz njemačke i francuske perspektive razumljivu želju, dodatni problem predstavljaju dvije činjenice: prvo, eurointegracije su dobrovoljan proces i nema zajamčenog neupitnog članstva BiH u EU; drugo, nejedinstvo zapadnih saveznika po pitanju mogućih rješenja u BiH prouzrokuje nedostatak zajedničkog političkog stava, pa birokratski pristup i unilateralne zakulisne akcije izlaze u prvi plan.

Zbog svega navedenog Butmirski paket i pregovori koje je 2009. inicirala Španija kao predsjedavajuća Evropskom unijom, uz diskretnu podršku ali i suzdržanost SAD-a, bio je mnogo skromnijeg dometa, i vrlo dalji od postizanja rezultata. Ako je „April“ pao u fotofinišu, „Butmir“ je stradao u prvih pet minuta borbe, iako je u modificiranom mistificirajućem obliku „Butmir II“ (nikad nije javno zvanično objavljen) na aparatima proveo nekoliko mjeseci. „Butmir“ je rješavao pitanje blokade u Domu naroda BiH, koje bi raspravljalo samo da li je zakon štetan po grupni interes, ali ne bi imao zakonodavnu ulogu. Predsjedništvo BiH bi činili indirektno izabrani predsjednik i dva potpredsjednika, a većina ovlasti bila bi transferirana na Vijeće ministara BiH. Princip subordinacije i supremacije države bio je dio Butmira u neizmijenjenom obliku u odnosu na „April“, a većina drugih postojećih tačaka sporazuma odnosila su se na rješavanje nekih politički spornih pitanja za Milorada Dodika, poput Suda i Tužilaštva BiH, VSTV-a, itd. Rječju, „Butmir“ je bio pokušaj međunarodne zajednice, tačnije evropskih saveznika, da nađu minimum za konsenzus. „Butmir II“ je vratio zakonodavne ingerencije Doma naroda BiH, a iza zatvorenih vrata raspravljalo se o mehanizmu koordinacije umjesto supremacije države. Vinovnici su još mjesecima govorili o „još živom procesu“.

Između američkog „Aprila“ i evropskog „Butmira“, 2008. desio se samostalni pokušaj domaćih snaga, tzv Prudski sporazum, odnosno Prudski proces. Sulejman Tihić, Dragan Čović i Milorad Dodik dogovorili su načela koja su izazvala brojne kontroverze, a naročito redefiniranje središnjeg, entitetskog nivoa vlasti, što se tumačilo kao podjela Federacije na dva-tri etnička entiteta. I pored kontroverzi evropski partneri su pozdravili pokušaje, premda su neka konkretna prudska rješenja, poput amandmana za Distrikt Brčko, rješeni dodatnim pritiskom američke administracije. Ono što je karakteristično za prudski slučaj jeste (1) trend da se u ustavnim promjenama rješava tzv. hrvatsko pitanje, (2) da je Republika Srpska pošteđena ustavnih reformi – ne samo teritorijalno, što je utopistički, nego i funkcionalno u smislu prohodnijeg sistema od države do lokalne zajednice, te (3) da je Evropska komisija krajnje ambivalentna spram pravca i kvaliteta mogućih rješenja.

S odlukom u slučaju Sejdić-Finci ovi prudski principi odgovornosti domaćih lidera još se više utvrđuju kao nepobitni (odgovornost izabranih), a prenebregava se činjenica da je postojeći sistem konstrukcija međunarodne zajednice (od Kontakt grupe do država garanata sprovođenja Dejtonskog sporazuma) i da je civilna implementacija mirovnog sporazuma proizvela Aneks X i Ured visokog predstavnika koji de facto, već nekoliko godina funkcionira na aparatima. Pocrtajmo, sva dosad ponuđena rješenja Sejdić-Finci ne izlaze iz okvira utvrđenih prudskim procesom – RS se ponaša kao da ih se ne tiče kako će Federacija, odnosno Bošnjaci i Hrvati, riješiti pitanje ostalih, u modalitetima preovladava rasprava o tome kako zadovoljiti zahtjev „da se Hrvatima ne bira član Predsjedništva BiH“, a pozicija Bruxellesa je takva da se čini da bi pristali na bilo kakav formalni dogovor, bez obzira na sadržinu. Ono što je jedini pomak u briselskoj poziciji jeste posezanje za sankcijama zbog neispunjavanja strazburške odluke, drugim riječima, Evropska komisija kažnjava BiH zbog odluke institucije Vijeća Evrope. Ostaje pitanje da li bi „kredibilan napor“ za kojim se tragalo, bio uvažen od Bruxellesa da je Venecijanska komisija eventualni dogovor o ustavnoj reformi zbog slučaja „Sejdić-Finci“ proglasila nedovoljnim?

Na prethodno pitanje odgovora nema. S druge strane, od „Aprila“ do razgovora o rješavanju slučaja „Sejdić-Finci“, očigledni su trendovi: (1) Amerika je faktički višegodišnje odustna zbog drugih prioriteta vanjske politike Washingtona i svoje interese zadovoljava na sigurnosnoj razini, (2) Briselski pristup je birokratiziran što daje vjetar u krila za (3) samostalne akcije zainteresiranih država (Turska, Rusija, Njemačka, npr.), što dovodi do (4) maksimalizacije političkih zahtjeva pojedinih partija i domaćih donosioca političkih odluka. Isključivost kao politički princip dominira javnom scenom u BiH.

Šta ostaje da se radi? Potrebno je vratiti se principima utvrđenim u aprilskom paketu. Ustavna reforma mora osigurati da država progovori jednim glasom, a to je moguće ispunjavanjem zahtjeva za funkcionalnijim državnim nivoom, na kojem neće biti diskriminacije. Neizravan izbor članova Predsjedništva optimalno je rješenje, kao i reduciranje ovlasti Doma naroda BiH na ona pitanja koja se mogu tretirati kao zaštita grupe i grupnog etnokulturnog identiteta. Time se rješava slučaj Sejdić-Finci, a proces donošenja političkih odluka omogućava prohodnijim. Nakon što se riješe ova dva pitanja, moguće je ići dalje.