Održan ReForum „Transparentno javno ugovaranje u BiH“

ReForum „Transparentno javno ugovaranje u BiH“, u organizaciji Centra za politike i upravljanje, održan je u četvrtak, 27. aprila, u Hotelu „Europe“ u Sarajevu.

Zaključci:

• Definicija JPP na nivou EU određena je mekim zakonodavstvom s ciljem omogućavanja državama članicama da ovu kompleksnu oblast riješe u skladu sa svojim karakteristikama
• JPP podrazumijeva sklapanje saradnje javnog i privatnog sektora po osnovu ugovora ili stvaranjem zajedničkog privrednog društva
• Najčešće uočeni problemi pri davanju koncesija u BiH su nepotpuna dokumentacija, nepotpuna analiza vrijednosti za novac, nejasni modeli, direktno ugovaranje, te loša procjena rizika
• Za uspješno provođenje projekata JPP-a potreban je pravni osnov, javni legitimitet, odnosno simpatije javnosti, poslovna i pravna strateška pozicija, raspoloživi resursi te pristup uticajnim grupama i lobiranje
• Reforma javne uprave odvija se u okviru Strategije reforme javne uprave 2006 - 2014, SIGMA-inih principa javne uprave, EBRD Strategije za BiH iz 2014, Strategije proširenja i ključnih izazova 2014 - 2015, Reformske agende, Sporazuma za rast i zapošljavanje te Strategije reforme javne uprave 2017 – 2020
• Javni sektor nema dovoljno raspoloživih sredstva za finansiranje ekonomski poželjnih investicija za razvoj infrastrukture
• Saradnja javnog i privatnog partnera doprinosi stvaranju dodatne vrijednosti, povećanju efikasnosti i poboljšanju organizacionog kapaciteta, te uspostavljanju stabilnog rasta i razvoja

Preporuke:

• Harmonizirati zakone JPP-u unutar BiH i uskladiti ih sa principima EU
• Izvršiti edukaciju osoblja relevantnih institucija
• Upoznati poslovnu zajednicu sa idejom JPP-a
• Koncesiju davati po tačno utvrđenim koracima, koji podrazumijevaju režim javnih nabavki
• U BiH su primjenjivi i treba propagirati lokalne projekte JPP-a u oblasti: energetike, zdravstva, saobraćajne infrastrukture, obrazovne, kulturne i sportske, zdravstvene, komunalne, informaciono-komunikacione infrastrukture te inovaciono-preduzetničke infrastrukture, zdravstveno-lječilišnog turizma, upravljanja čvrstim i medicinskim otpadom te eventualno za izgradnju brze ceste
• Prije sklapanja ugovora o JPP-u izvršiti projekciju cjelokupne operacije
• Osigurati transparetnost putem formiranja organa za nadzor pojedinačnih projekata JPP-a

Izvještaj

Na konferenciji je razmatran problem transparentnosti, efikasnosti i ekonomičnosti proizvodnje javnih dobara i pružanja javnih usluga kroz sistem javno-privatnog partnerstva. Iako se Akcionim planom za provođenje Reformske agende Federacija BiH obavezala na usklađivanje svog zakonodavstva sa pravnom stečevinom Evropske unije, postavlja se pitanje da li će to dovesti do rješavanja problema, prvenstveno transparentnosti kod javnog ugovaranja, s obzirom na činjenicu da ni nivou EU ne postoji tvrda pravna definicija javno-privatnog partnerstva.

O ovom problemu na konferenciji su govorili profesori na Ekonomskom fakultetu Univerziteta u Sarajevu prof. dr. Veljko Trivun i prof. dr. Vedad Silajdžić. Također, o trenutnim i planiranim postignućima u reformi ove oblasti u BiH govorio je Miroslav Zeković, stručni saradnik za oblast Javnog finansiranja Ureda koordinatora za reformu javne uprave BiH. 

Profesor Trivun na samom početku izlaganja potvrdio je činjenicu kako ne postoji jedinstvena definicija javno-privatnog partnerstva. Suština je, međutim, pojasnio je profesor, da se radi o saradnji javnog i privatnog sektora.

Ova oblast na nivou EU regulisana je takozvanim mekim zakonodavstvom, s ciljem omogućavanja državama članicama da ovu kompleksnu oblast riješe u skladu sa svojim karakteristikama. Ipak, njihova rješenja ograničena su sa dva osnovna izvora JPP-a - dokumentima Green Paper on Public-private partnerships i Guidelines for Successful Public-private Partnerships.

Kako je objasnio profesor Trivun, suština je da se omogućava sklapanje saradnje javnog i privatnog sektora, obično trajanja između pet i četrdeset godina, po osnovu ugovora ili stvaranjem zajedničkog privrednog društva kojim će se zajednički upravljati. Javno-privatno partnerstvo, dodao je, utvrđuje se radi gradnje, održavanja, rekonstrukcije ili finansiranja neke infrastrukture.

U 2015. godini u Evropskoj uniji je izvedeno oko 16 milijardi eura vrijednih projekata izoblasti JPP-a,  a ovaj trend nastavlja rasti u 2016. godini. Kako je podsjetio Trivun, BiH se prihvatanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, konkretno Članom 70, obavezala na harmonizaciju svog sa zakonodavstvom EU.

Trenutno, objasnio je Trivun, problem predstavlja činjenica da u BiH postoji čak 14 zakona o koncesijama i 12 zakona o JPP-u na raznim nivoima. S druge strane, Federacija BiH još uvijek nema zakona o JPP-u. Javno-privatno partnerstvo može biti podržano i putem nekog opšteg pravnog kruga, kao što je to u Mađarskoj koja nema zakona o JPP-u, a ima preko 30 projekata.,

Kada je riječ o koncesijama, one su definisane kao ugovorno javno-privatno partnerstvo o prirodnom dobru. Prvi zahtjev za njegovu efikasnost je transparentnost, te provođenje postupka kroz sistem javne nabavke. Koncesija se može postići i na privatnu inicijativu, kao što je slučaj sa 90% koncesija u BiH. Za FBiH, kako je rekao profesor Trivun, ne postoje egzaktni podaci o broju koncesija, ali taj broj u RS-u iznosi čak 295.

Trivun smatra kako se davanje koncesije mora odvijati u više utvrđenih koraka, kako bi se osigurala ekonomičnost, transparentnost i efikasnosti. Prije svega je planiranje, odnosno definisanje problema koje se može riješiti koncesijom, nakon čega slijedi usvajanje elaborata i utvrđivanja komparatora troška javnog sektora. Ukoliko se utvrdi ekonomičnost davanja koncesije, ideja se predočava vlastima. Koncesija se daje po režimu javnih nabavki, po osnovu utvrđenih kriterija, nakon čega slijedi pregovarački postupak te dodjela ugovora, a konačno i revizija cjelokupnog postupka.

Najčešće uočeni problemi pri davanju koncesija u BiH, naglasio je Trivun, su nepotpuna dokumentacija, nepotupna analiza vrijednosti za novac, nejasni modeli, direktno ugovaranje, te loša procjena rizika.

Za kraj, profesor Trivun je naglasio kako u BiH nisu primjenjivi veliki projekti JPP-a, ali jesu lokalni, na nivou opština i kantona, te eventualno entiteta. Primjenjivi su iz oblasti energetike, zdravstva, saobraćajne infrastrukture, zdravstveno-lječilišnog turizma, upravljanja čvrstim i medicinskim otpadom te eventualno za izgradnju brze ceste.

Profesor Vedad Silajdžić ponovio je neke opšte pojmove koji se tiču javno-privatnog partnerstva, nakon čega je izdvojio pet faktora za uspješno provođenje ovog modela. Prema njemu, to su pravni osnov, javni legitimitet, odnosno simpatije javnosti, poslovna i pravna strateška pozicija, raspoloživi resursi te pristup uticajnim grupama i lobiranje.

Silajdžić je, međutim, naglasio kako pravo nije dovoljno za uspješan projekat javno-privatnog partnerstva. Krajnji cilj, pojasnio je, nije ugovor već njegova uspješna implementacija i ostvarenje zadanih ciljeva. The real deal must match the paper deal - garant uspješnog projekta je implementacija onoga što je dogovoreno ugovorom, podvukao je Silajdžić. Da bi se ostvarila potpuna implementacija ugovora, potrebni su i prethodno nabrojani elementi koji nisu pravne prirode.

S druge strane, da bi se uopšte sklopio ugovor o JPP-u, pojasnio je profesor, potrebno je definisati nekoliko faktora. Prvenstveno, to su subjekti ugovora, učesnici JPP-a, te predmet, koji može predstavljati izgradnju, rekonstrukciju, upravljanje i održavanje kapaciteta za zadovoljavanje javnih potreba u svim oblastima javnog partnera.

Također, potrebno je definisati tehnike zaključivanja ugovora, akcenat staviti na preuzimanju rizika i privatnog partnera, ostvariti dugoročni partnerski odnos, kao i definisati model JPP-a, izmjene i dopune ugovora, nadzor nad njime, plaćanje naknade, koordinaciju ugovornih strana, te nadležnost arbitraže i jednakost i ravnopravnost partnera.

Osim samog ugovora, prije njegovog sklapanja potrebno je izvršiti projekciju cjelokupne operacije. Tu spadaju definisanje cilja, odnosno potreba i interesa koji se nastoje zadovoljiti, a što se konačno unosi u preambulu ugovora; zatim definisanje tehničko-tehnološke strane, odnosno utvrditi vrstu i marku opreme i slično; izvršenje finansijske rekonstrukcije; definisanje marketinškog aspekta, odnosno kanala distribucije; te konačno pravnog aspekta u smislu zaštitne klauzule, garancije i slično.

Nakon Trivuna i Silajdžića, učesnicima ReForuma obratio se i Miroslav Zeković ispred Ureda koordinatora reforme javne uprave BiH. Zeković je odmah naglasio kako se reforma ove oblasti odvija u okviru Strategije reforme javne uprave 2006 - 2014, SIGMA-inih principa javne uprave, EBRD Strategije za BiH iz 2014, Strategije proširenja i ključnih izazova 2014 - 2015, Reformske agende, Sporazuma za rast i zapošljavanje te Strategije reforme javne uprave 2017 - 2020.

Prema Reformskoj agendi, „reforme poslovnog okruženja će uključiti: u FBiH, kantonima i Brčko Distriktu nove zakone o privrednim društvima i direktnim stranim ulaganjima i pojednostavljenje i automatizovanje registracije poslovnih subjekata; ubrzat će procedure za pribavljanje građevinskih dozvola i priključaka za struju; olakšat će izvoz nastavkom reformi inspekcija i jačanjem nacionalne kontrole kvaliteta, usklađene u skladu s zahtjevima EU, ispitat će izvodljivost provođenja fiskalno održivih javno-privatnih partnerstva i ostvarivanja većeg učešća privatnog sektora u razvoju infrastrukture...“.

Obrazlažući važnost javno-privatnog partnerstva za bh. društvo, Zeković je, između ostalog, kazao kako javni sektor nema dovoljno raspoloživih sredstva za finansiranje ekonomski poželjnih investicija za razvoj infrastrukture. Također, saradnja javnog i privatnog partnera doprinosi stvaranju dodatne vrijednosti, povećanju efikasnosti i poboljšanju organizacionog kapaciteta, te uspostavljanju stabilnog rasta i razvoja.

Prema statističkim podacima EU, uvođenjem modela JPP u javne investicije postiže se ušteda od 17-20% u odnosu na vođenje tih poslova isključivo od strane javnog sektora. Primjenom ovog modela postiže se bolji nivo pruženih javnih usluga za isti nivo ulaganja odnosno isti nivo kvaliteta po nižim cijenama. S druge strane, za privatne investitore realizacija projekata putem primjene modela JPP daje mogućnost geografskog širenja i investiranja na novim tržištima, ali obezbjeđuje i doprinos projektu koji je atraktivan sa komercijalnog stanovišta, pojasnio je Zeković.Saglasio se sa prethodnicima kako predmet JPP-a može biti izgradnja, korištenje, održavanje i upravljanje ili rekonstrukcija imovine, te dodao kako se navedeno odnosi na imovinu u oblasti vazdušnog, drumskog, riječnog i željezničkog saobraćaja sa pripadajućim infrastrukturnim objekatima; obrazovne, kulturne i sportske infrastrukture; zdravstvene infrastrukture; komunalne infrastrukture; informaciono-komunikacione infrastrukture; inovaciono-preduzetničke infrastrukture; upravljanja ekološkim i čvrstim otpadom; te drugim oblastima od interesa za zemlju i jedinice lokalne samouprave.

Nakon iznesenih teza, Zeković je govorio i konkretno o procesu reforme ove oblasti. Prema Akcionom planu reforme javne uprave, potrebno je „pristupiti sistemu razvoja javno-privatnog partnerstva kao jednog od mogućih finansijskih instrumenata koji bi mogao pospješiti ili rasteretiti javnu potrošnju i ojačati investicije“. To će se, i dalje prema Akcionom planu, postići usvajanjem zakona o JPP na svim nivoima te njihovim usklađivanjem sa zakonodavstvom EU; obukom osoblja relevantnih institucija; te upoznavanjem poslovne zajednice s JPP-om.

Kada je riječ konkretno o oblasti JPP-a u sklopu reforme javne uprave, Zeković je podsjetio kako se trenutno vrši projekat „Javno-privatno partnerstvo“ koji je finansiran od Fonda za reformu javne uprave sa 2,8 miliona KM.

Tri su osnovna cilja navedenog projekta, pojasnio je Zeković. Prvi je razvoj i harmonizacija legislative, koja podrazumijeva izradu, razrađivanje i usavršavanje pravnog spektra za javno-privatno partnerstvo i usklađivanje sadašnje pravne osnove u oblasti JPP-a u BiH s pravnom stečevinom EU. Zatim, obuka i izgradnja kapaciteta, koja podrazumijeva uspostavljanje administrativnih kapaciteta i preduslova za razvoj efikasne i funkcionalne osnove za buduće projekte JPP-a u Bosni i Hercegovini. Konačno, ali ne i namjanje bitno, cilj je i rad na unaprjeđenju sveopšteg pravnog, institucionalnog i funkcionalnog okruženja u Bosni i Hercegovini u smislu podsticanja uspostavljanja efikasnog sistema za primjenu JPP-a.