Aktivne mjere zapošljavanja u Bosni i Hercegovini: rješavanje namjesto amortiziranja problema nezaposlenosti

Pronalaženje posla je sve samo ne lako za ljude u Bosni i Hercegovini (BiH). Spor ekonomski rast rezultira u slabijoj dinamici otvaranja radnih mjesta što, opet, posljeduje veoma ograničenim prilikama za tražioce posla. Sa druge strane, tektonske promjene u ekonomskom okruženju i politikama koje su se odigrale tokom 1990-ih i 2000-ih godina – među kojima je deindustrijalizacija i kolaps preduzeća i privrednih giganata u vlasništvu države, koji su zapošljavali veliki broj nisko i srednje kvalifikovanih radnika u bivšoj Jugoslaviji – završile su ogromnim viškom teško zapošljive radne snage. Stvoren je izrazit strukturalni disbalans na tržištu rada, imajući u vidu činjenicu da većina ovih radnika nije mogla da pronađe posao koji bi odgovarao njihovim vještinama i sposobnostima, a zbog čega su, u konačnici, postajali dugoročno nezaposleni.   

Pored toga, obrazovni sistem, koji bi trebao manje-više pratiti dinamiku tržišta i odgovarati tržišnim zahtjevima, u smislu „proizvodnje“ relevantnih i savremenih vještina i znanja, često igra upravo suprotnu ulogu i na taj način produbljuje jaz između nuđenih i traženih vještina na tržištu rada. U takvom okruženju, slika tržišta rada dobijena kroz Anketu o radnoj snazi prilično je obeshrabrujuća: iako u skorije vrijeme postoje blagi pozitivni pomaci, nezaposlenost ostaje visoka, sa stopom od 18,4% u 2018. godini, dok je za mlade stopa nezaposlenosti znatno viša: 38,8%. Oko 82% nezaposlenih traži posao 12 mjeseci i duže. Većina diplomanata prolazi kroz duži period nezaposlenosti nakon diplomiranja, i prema skorašnjim istraživanjima koje su proveli Bartlett, Branković i Oruč, njihov nezaposlenost u prosjeku traje oko osam mjeseci.

Neadekvatna podrška javnih službi za zapošljavanje u procesu traženja posla

Nezaposleni u BiH primaju tek neznatnu podršku od javnih službi za zapošljavanje (JSZ).  Jednom kada se osoba prijavi na biro za zapošljavanje, službenik zahtjeva osnovne informacije o toj osobi i završava potrebnu dokumentaciju – katkada pruži i nekoliko stručnih savjeta. Nakon toga se veza između nezaposlene osobe i JSZ uglavnom svodi na periodično javljanje na biro. Ilustracije radi,  u istraživanju koje su 2016. godine proveli Bartlett, Branković i Oruč navedeno je da skoro 88% diplomanata prima nimalo ili vrlo malo podrške od JSZ nakon diplomiranja u periodu dok su nezaposleni.  

Da je ista nezaposlena osoba imala sreću da bude rođena u Danskoj, podrška koju bi primala od službi za zapošljavanje izgledala bi potpuno drugačije: pored registracije, primila bi i opsežnu podršku u vidu savjetovanja i usmjeravanja tokom procesa traženja posla. Službenik u birou za zapošljavanje bi kreirao individualizirani plan zapošljavanja kojim bi se pristup traženju posla adaptirao u skladu sa specifičnostima profila tražioca posla (kao što su vještine koje osoba posjeduje, radno iskustvo i obrazovanje), a u smjeru već utvrđenog karijernog razvoja i potencijala te osobe. Dio podrške zapošljavanju koju bi službenik pružio nezaposlenoj osobi bio bi i uključivanje u programe tzv. aktivnih politika zapošljavanja (APZ, eng. ALMP – active labour market policies) koji najviše korespondiraju profilu tražioca posla.

Šta su aktivne politike zapošljavanja?

APZ mogu biti, u pojednostavljenom smislu, definirane kao ekonomske mjere koje vlada implementira kako bi se poboljšalo funkcioniranje tržišta rada na način koji pogoduje nezaposlenima, ili, da budemo nešto konkretniji, na način kojim se jačaju pozicija i šanse za zapošljavanje (tj. zapošljivost) nezaposlenih na tržištu rada. Takve politike su po prvi put nastale u prvoj polovini 20. vijeka, tokom Velike depresije kao dio politika New Deal-a i koje su uglavnom bile bazirane na šemama javnih radova i direktnom stvaranju pozicija za zapošljavanje u javnom sektoru. Ipak, moderne aktivne politike nastale su u Švedskoj tokom 50-ih i 60-ih godina prošlog vijeka kada je država prolazila kroz sistemske reforme i promjene – u koje je spadalo i odbacivanje niskoproduktivnih, jeftinih ekonomskih aktivnosti – da bi se osigurala efikasna i efektivna reintegracija viška radne snage u ekonomske trendove i zapošljavanje.  Danas su te mjere integralni dio politika aktivacije koje se provode u većini EU i OECD zemalja, najčešće kao dio modela fleksigurnosti u kojem je pojačana fleksibilnost tržišta rada kompenzirana jakom socijalnom komponentom i aktivnom podrškom zapošljavanju. Aktivne mjere se uglavnom sastoje od raznih poticaja za zapošljavanje (npr. subvencioniranje plaća), programa za samozapošljavanje, direktnog kreiranja radnih mjesta ili mjera za zadržavanje radnika i programa obuke. U tom smislu, ovim politikma obuhvaćeni su i pol ponude i pol potražnje za radnom snagom.

Aktivne politike zapošljavanja u Bosni i Hercegovini: manjkavosti u dizajnu i pristupu potkopavaju učinke i efektivnost

Aktivne mjere su u BiH ipak nedovoljno razvijene i, nerijetko, neadekvatno dizajnirane. Prije svega, usmjeravanje mjera nije dovoljno personalizirano, što znači da se programi obično implementiraju u vidu javnih poziva za poslodavce koji apliciraju za grantove, odnosno poticaje za zapošljavanje osoba – i druge vidove podrške – koje su registrovane kao nezaposlene i ispunjavaju definirane kriterije. Drugim riječima, APZ su u većini slučajeva usmjerene na poslodavce a ne na nezaposlene (krajnje korisnike). To se dijelom može pripisati nedovoljno razvijenim savjetodavnim uslugama i slabim kapacitetima službi za zapošljavanje da primjene „personalizirani“ pristup. Pored toga, javni pozivi često nisu transparentni i završavaju u neefikasnostima: kao primjer možemo navesti proceduru koja je 2017. godine organizovana u nekoliko kantona u FBiH na način da su poticaji dodjeljivani poslodavcima koji bi najbrže ispunili online aplikaciju. Poziv je bio otvoren svega nekoliko minuta i mnogi poslodavci, koji nisu imali informacije o proceduri dodjeljivanja poticaja unaprijed, bili su onemogućeni da apliciraju za taj vid podrške.  

Kao rezultat takvog nepersonaliziranog pristupa, podrška često ne nađe put do onih sa slabijim šansama za zapošljavanje, nije usmjerena ka korisnicima (tj. nezaposlenim) u skladu sa njihovim potrebama i, također, vrlo često ne osigurava pravovremenu reakciju onda kada osoba ostane bez zaposlenja. Da bismo ilustrovali prethodno navedenu tvrdnju, pravovremeno pružena reakcija, uz savjetodavnu podršku i učestvovanje u aktivnim mjerama, pomogla bi našem prethodno spomenutom diplomantu da ostane ekonomski aktivan i da unaprijedi svoje vještine i sposobnosti, te da (p)ostane poželjan poslodavcima, čime bi se izbjegla prolongirana ili čak dugoročna nezaposlenost. Drugi primjer mogao bi biti slučaj kada osoba postane tehnološki višak nakon dugo godina rada u nekoj kompaniji. Možemo pretpostaviti da je ta osoba izgubila ili „zapustila“ sposobnosti traženja posla i da nema adekvatan uvid u potražnju i trendove na tržištu rada – što je naročito relevantno u kontekstu starijih radnika. Službe za zapošljavanje bi, u takvoj situaciji, trebale da priskoče upomoć i da promptno pruže podršku u traženju posla, te da potencijalno usmjere osobu na odgovarajuće programe aktivnih mjera čime bi se spriječilo da napravi dužu pauzu u karijeri ili da postane dugoročno nezaposlena zbog nesposobnosti da prevaziđe krizu sa kojom se suočava u periodu nakon gubitka posla. Ako su vještine neke osobe zastarjele ili ne odgovaraju potrebama tržišta, programi obuke, dokvalifikacije ili prekvalifikacije mogu pomoći toj osobi da ostane konkurentna na tržištu rada. Skoriji primjeri domaće radne snage koja je prošla kroz programe obuke, kako bi našli zaposlenje u zemljama Evropske unije – prvenstveno u Njemačkoj – pokazuju izvodivost i veliki potencijal sličnih programa.

Pored toga, aktivne mjere su prvenstveno koncentrisane na poticaje za zapošljavanje (sufinansiranje plata): prema gruboj procjeni, na osnovu izvještaja o APZ u 2017. godini koji je objavila Agencija za rad i zapošljavanje Bosne i Hercegovine, oko dvije trećine sredstava APZ usmjereno je na ove mjere, na koje, također, otpada i više od 70% korisnika. Ove mjere pružaju brzu amortizaciju problema i na ovaj način se relativno lako skidaju nezaposleni sa evidencije u zavodima za zapošljavanje, čime se poboljšava ili održava statistički broj nezaposlenih. Ipak, regionalni primjeri upućuju na slab ili čak i negativan efekat poticaja za zapošljavanje na dugoročnu poziciju korisnika na tržištu rada. Druga rasprostranjena mjera je podrška samozapošljavanju, na koju otpada malo manje od jedne četvrtine izdvajanja na APZ. Sa druge strane,  mjere obuke su zanemarene, usprkos svom potencijalu da, u određenoj mjeri, adresiraju problem neodgovarajućih vještina, čime bi se nezaposleni usmjerili prema profesijama koje su tražene: obuka na poslu kombinirana sa poticajem za zapošljavanje se obično smatra jednom od mjera koje su pokazale najviše uspjeha u regionalnom kontekstu. Obuke imaju pozitivan uticaj na zapošljivost korisnika na srednjoročnom i dugoročnom planu. Ipak, manje od 8% sredstava svih aktivnih mjera se alocira na mjere obuke, dok se, poređenja radi, u zemljama EU na njih u prosjeku usmjerava 30–40% APZ sredstava. To je jasan pokazatelj da vlasti daju prioritet reaktivnom, kratkoročnom pristupu koji pomaže da se privremeno amortizira nezaposlenost kao jedno od gorućih pitanja u društvu, ispred supstancijalnijeg i dugoročnog potencijala aktivnih mjera.

Posmatrano sa makro perspektive, jasno je da ovakva šema aktivnih mjera daje upitne  rezultate. Veoma često, putem APZ pruža se podrška onima koji su dovoljno konkurentni na tržištu i koji bi pronašli posao i bez podrške. Pored toga, poticaji za zapošljavanje su često zamjena za redovno zapošljavanje, na način da se daju poticaji za pozicije koje bi bile otvorene u svakom slučaju, odnosno i bez podrške; ipak, poslodavci radije čekaju na poticaje za zapošljavanje da smanje troškove zapošljavanja radnika nego što oglašavaju upražnjene pozicije kada se prepozna potreba za otvaranje radnog mjesta ili kada se za nju stvore prilike.

Dakle,  izgleda da „novac“ više nije centralni problem – barem trenutno. Nakon perioda od nekoliko godina, kada su se javna izdvajanja na APZ kretala na oko 0,15% BDP-a, došlo je do, počevši od 2016. godine, povećanja na oko 0,21% BDP-a u skorije vrijeme što, u relativnim terminima, čini polovinu izdvajanja zemalja EU i OECD koje u prosjeku izdvajaju oko 0,40% BDP-a na ove politike. Očekuje se trend daljeg rasta potrošnje i u 2019. godini, dijelom kao rezultat implementacije ugovora o zajmu koji su vlasti u BIH postigle sa IBRD. Iako je opravdanost i održivost finansiranja kroz zajmove sama po sebi upitna i zahtjeva posebnu pažnju, koju nije moguće posvetiti u ovom tekstu, može se primjetiti da unatoč povećanju izdataka, na ključne izazove skoro da nije odgovoreno.

Kakve aktivne mjere trebamo?

U tom smislu, APZ ne trebaju biti socijalno priručno rješenje loših ishoda na tržištu rada –primarno nezaposlenosti – i sredstvo za poboljšavanje statističkih podataka o zapošljavanju. Umjesto toga vlasti trebaju da suštinski počnu rješavati probleme tržišta rada tako što će aktivno raditi na stvaranju povoljne poslovne klime, unapređenju politike obrazovanja i adaptiranju zakonskih rješenja u oblasti rada kako bi bila u skladu sa savremenom poslovnom i tehnološkom stvarnosti. APZ trebaju nadopunjavati mehanizme tržišta i služiti svojoj primarnoj svrsi: da se blagovremeno i suštinski pruži podrška onima kojima tržište rada nije najnaklonjenije, primarno osnažujući njihovu zapošljivost. Dakle, APZ trebaju igrati sastavnu ulogu u naporima vlada da se prevaziđe jaz u pogledu vještina. Prevencija i smanjivanje disbalansa u vještinama kao i adresiranje problema dugoročne nezaposlenosti kroz aktivne mjere izgleda kao veliki izazov, ali moramo biti iskreni i priznati da nismo nikada ni pokušali. Barem ne na pravi način.

Ne postoji jednostavan i univerzalni recept za dizajniranje učinkovitih APZ. Ipak, postojeći nedostaci u dizajnu APZ, na koje smo se kratko osvrnuli u ovom tekstu, zahtijevaju poboljšanja koja bi se mogla sumirati na dvije generalne preporuke:

• Trenutni pristup usmjeren na poslodavce kroz otvorene pozive bi s vremenom trebalo preusmjeriti na pristup kojim će se staviti nezaposleni u centar programa: službe za zapošljavanje trebaju voditi nezaposlene aktivno kroz proces traženja posla, spajajući ih sa poslodavcima na osnovu njihovog profila. Iako bi se poslodavcima i dalje dodjeljivali poticaji za primanje radnika sa biroa, bolje usmjeravanje i pristup po mjeri svakog radnika bi povećali efikasnost mjera;
• Viši udio APZ sredstava treba usmjeriti na mjere obuke i postaviti cilj da to bude jedna trećina ukupnih sredstava za APZ, čime bi se BiH približila EU prosjeku. Povećanje ulaganja na mjere obuke bi trebala pratiti i njihova diverzifikacija i prilagođavanje potrebama industrija koje imaju veći potencijal kreiranja radnih mjesta.

Autor: Amar Numanović

NAPOMENA: Ovaj tekst je originalno napisan na engleskom jeziku. Tekst u izvornoj formi možete pročitati klikom OVDJE. Preuzimanje ovog teksta dozvoljeno je samo uz navođenje imena autora i izvora www.reforma.ba i www.cpu.org.ba