Transparentan sistem javnih nabavki: gdje privatne ponude ispunjavaju javne potrebe

Zbog velike količine novca koji se na godišnjem nivou potroši za javne nabavke, ova oblast je naročito podložna korupciji. Samo prošle godine izdvojeno je 3,08 milijardi KM  na ugovore o javnim nabavkama, što čini 9,39% udjela u ukupnоm nominalnom BDP-u zа 2018. gоdinu[1]. Cijenu korupcije u javnim nabavkama ne predstavlja samo novac, već i smanjenje kvaliteta radova i usluga u svim sektorima od obrazovanja, zdravstva, infrastrukture itd., a u najgorem slučaju posljedice mogu biti i ljudski životi. Kako bi se ovi rizici sveli na najmanju moguću mjeru i potakla fer konkurencija, neophodan je transparentan proces provođenja javnih nabavki kroz poboljšanje i implementaciju zakonskih rješenja.

Gdje smo sada?

Trenutno, Bosna i Hercegovina se nalazi na 14. mjestu (od 32 zemlje) na listi transparentnosti javnih nabavki[2], uz preporuke o neophodnim zakonskim promjenama u oblasti transparentnosti, efikasnosti i konkurentnosti. Za unapređenje navedenih oblasti od ključnog značaja je učiniti dostupnim informacije o cjelokupnom ciklusu javnih nabavki, od planiranja, sprovođenja postupka, pa do izvršenja ugovora.

Informacije o implementaciji ugovora najčešće predstavljaju glavni nedostatak u pokrivanju cjelokupnog ciklusa nabavke, iako ove informacije najbolje pokazuju stvarne troškove i kvaliteta radova, usluga i nabavljenih proizvoda. Bilo kakva odstupanja od ugovorenih uslova ili Zakona o javnim nabavkama u fazi realizacije ugovora kao jednoj od bitnih faza javnih nabavki stavljaju u neravnopravan položaj ostale ponuđače čime se obesmišljava cjelokupan sistem javnih nabavki.[3]

U velikom broju slučajeva troškovi predviđeni planom javne nabavke do kraja realizacije ugovora budu znatno prekoračeni, što može biti zbog nepredviđenih promjena u projektu, ali češće je razlog loše planiranje nabavki i nedostatak prethodne analize tržišta. Tako smo imali situacije poput izgradnje naplatnih kućica na autoputu Banjaluka – Gradiška, gdje je ugovorni organ prvobitno planirao tri miliona KM, ali nakon što su sve pristigle ponude značajno premašile tu vrijednost, javna nabavka je poništena i raspisana nova u više nego duploj vrijednosti. Slična situacija bila je i sa naplatnim kućicama na magistralnom putu M16 u Glamočanima, koje su postavljene 2013. godine, nikad nisu bile u funkciji, nisu donijele ni marku prihoda, a prouzrokovale su više desetina saobraćajnih nesreća i odnijele nekoliko života. Uklanjanje ovih kućica prvobitnim planom javnih nabavki predviđeno je da košta 750.000,00 КМ, dok je šestom izmjenom plana javnih nabavki vrijednost nabavke duplo uvećana, bez dodatnih obrazloženja.

Negativni efekti lošeg planiranja nabavke mogu biti raznoliki, od odabira neodgovarajućeg postupka javne nabavke do kašnjenja u implementaciji, a na koncu mogu dovesti do osjetno negativnih posljedica po svakodnevni život građana, poput privremene obustave lijekova, hrane u vrtićima, javnog prevoza... U cilju onemogućavanja ovakvih praksi potrebno je osigurati da proces planiranja bude sproveden efikasno i transparentano, posebno imajući u vidu da uspjeh naknadnih procesa u postupku nabavke u velikoj mjeri zavisi od načina planiranja.

Najbolja vrijednost za novac

Primarni cilj efikasne politike javne nabavke je postizanje najbolje vrijednosti za javni novac, koji se može dostići samo ukoliko je obezbijeđen jednak tretman i nediskriminacija učesnika u postupku nabavke. Bez transparentnog djelovanja nemoguće provjeriti da li je ugovorni organ prema svim ponuđačima postupao jednako, a upravo nedostatak otvorenosti i transparentnosti predstavljaju razloge zbog kojeg su strani investitori kritikovali javne nabavke u Bosni i Hercegovini.[4] 

Prosječni broj ponuda u postupcima javnih nabavki u Bosni i Hercegovini posljednih godina konstantno opada, te je u 2018. godini iznosio 2,33, dok je prosječan broj prihvatljivih ponuda bio 1,95[5], a jedan od načina na koji bi se postiglo povećanje je podizanje nivoa povjerenja ponuđača u sistem javnih nabavki, te uključivanje malih i srednjih preduzeća u tržišnu utakmicu.

Pored podizanja nivoa povjerenja ponuđača u sistem javnih nabavki, kvalitetno proveden postupak javne nabavke može biti pokretač i ekonomskog rasta. Zbog toga je potrebno, između ostalog, da tenderska dokumentacija omogući svim ponuđačima jednak i nediskriminirajući pristup nadmetanju. Trenutno, imamo veliki broj primjera pogodovanja određenim ponuđačima, često putem tehničkih specifikacija, koji su posebno vidljivi prilikom nabavke automobila, gdje je marku vozila moguće naslutiti jednostavnom internet pretragom međuosovinskog razmaka, dužine vozila, garancije ili pojedinih specifikacija karakterstičnih samo za određene proizvođače. Najčešće, u ovakvim postupcima javnih nabavki pristigne samo jedna ponuda.

Dalje, svi ponuđači zainteresovani za učešće moraju imati pristup istom obimu informacija, koje neće nikog staviti u povlašćen položaj. Na ovaj način bi se izbjegle prakse pojedinih ugovornih organa da objave konkurentski zahtjev sa rokom dostavljanja ponuda od svega 3-4 dana (koji uključuju i dane vikenda) i time daju prednost ponuđačima koji su unaprijed obaviješteni. Treba pomenuti i pogodovanje ponuđačima koji već imaju robu na lageru, a koji se favorizuju kroz definisanje potkriterija kod ekonomski najpovoljnije ponude u smislu rokova isporuke. Putem potkriterija vrši se i pogodovanje u smislu rokova plaćanja, koji prednost daju ponuđačima koji su spremni da čekaju duže na isplatu, te im se u pojedinim slučajevima dodjeljuje ugovor iako ponude duplo višu cijenu u odnosu na ostale učesnike.

Zatim, obaveznom podjelom nabavki na lotove, kad god to predmet nabavke omogućava, podstiče se učešće većeg broja malih i srednjih preduzeća, koja su generator ekonomskog razvoja. Na ovaj način izbjegli bismo situacije poput npr. nabavke usluga prevođenja gdje se traži prevođenje sa raznih jezika (kurdski, farsi, njemački i slično), gdje nabavka nije podjeljena na lotove, te se postavlja se pitanje koliko agencija može pružiti usluge prevođenja za sve date jezike. Pored podjele na lotove, podsticanje učešća malih i srednjih preduzeća moguće je i definisanjem uslova za kvalifikaciju koji su srazmjerni i prikladni predmetu nabavke. Problem učešća malih i srednjih preduzeća predstavljaju i velike žalbene naknade u trenutnom zakonu.

U trenutnom sistemu pravne zaštite u javnim nabavkama dominantnu ulogu imaju ponuđači, koji se rukovode sopstvenim ekonomskim interesima i koji jedini imaju mogućnost ulaganja žalbe. Zbog prećutnih dogovora ponuđača u određenim oblastima javnih nabavki dešava se da niko ne upućuje žalbe na golim okom vidljive diskriminacije. Zbog toga je neophodno omogućiti aktivnu legitimaciju i akterima čija je primarna uloga zaštita javnog interesa. U zemljama regiona to su revizorske institucije, tužilaštva, pravobranilaštva, a u Srbiji postoji institut građanskog nadzornika koji prati postupke velike vrijednosti i njihovu realizaciju.

Dobre prakse

Pojava Portala javnih nabavke predstavlja dobar iskorak u smislu transparentnosti, s obzirom na to da je ranije jedini način da se dođe do podataka o javnim nabavkama bio zahtjev na osnovu zakona o slobodi pristupa informacijama, koji nisu uvijek odobravani ili se do istih dolazilo nepravovremeno. Međutim, i dalje postoji veliki broj podataka o javnim nabavkama koji nisu javno dostupni na Portalu, a netransparentne okolnosti prijete da naruše konkurenciju i smanje efikasnost javne potrošnje. Po uzoru na vodeće zemlje po transparentnosti javnih nabavki, Portal bi trebao da sadrži dodatne informacije poput ugovora o javnim nabavkama, informacija o plaćanjima, izvještaje o kontroli kvaliteta radova, usluga i nabavljenih roba.

Dodatni izazovi koji postoje povezani su s potrebom za poboljšanjem oblika u kojem su podaci dostupni, tako da oni koji su uključeni u društveni nadzor mogu pristupiti podacima na učinkovitiji i vremenski efikasniji način. Pozitivni primjer predstavljaju Gruzija, Ukrajina, Rumunija i Moldavija koje omogućavaju pristup svim ponudama potencijalnih ponuđača u mašinski čitljivim formatima, a kako bi se spriječile koruptivne prakse, jer glavne tačke podataka iz ponuda mogu biti izdvojene i analizirane. Takođe, Gruzija i Ukrajina, omogućavaju pristup informacijama o žalbama ponuđača i rezultatima istih u mašinski čitljivom format, čime se omogućava efikasnija analiza žalbi, te kreiranje preporuka ponuđačima na osnovu rezultata rješavanja sporova.

Šta nam je potrebno?

Da zaključimo, kako bi se unaprijedio sistem javnih nabavki, preporučena je implementacija seta sljedećih preporuka:

• Standardizacija i obaveza objavljivanja planova javnih nabavki svih vrijednosti na jednom mjestu u mašinski čitljivom formatu
• Detaljna analiza tržišta u postupcima javnih nabavki kroz transparentan proces prethodnih konsultacija, koji podrazumijeva konsultacije sa osobama koje posjeduju znanje iz oblasti, odnosno nezavisnim stručnjacima, nadležnim tijelima, poslovnim organizacijama ili privrednim subjektima, pod uslovom da takvi savjeti ne dovode do narušavanja tržišne konkurencije, te da ne krše načelo zabrane diskriminacije i transparentnosti
• Obavezna podijela ugovora na lotove, kad god to predmet nabavke omogućava, radi poticanja učešća većeg broja malih i srednjih preduzeća
• Objava u planovima javnih nabavki i obavještavanje o dodjeli ugovora u postupcima manjih vrijednosti
• Osnaživanje odredbi koje se odnose na sukob interesa svih učesnika u postupku
• Obaveza objavljivanja svih informacija koje karakterišu javnu nabavku, prvenstveno ugovora o javnim nabavkama
• Proširenje aktivne legitimacije
• Pooštravanje novčanih kazni i inkriminisanje djela

Autorica: Milena Mastalo