Tržišna ekonomija: depolitizacija državnih preduzeća i jednake tržišne prilike

Bosanci i Hercegovci glasaju nogama[i] i odlaze u zemlje u kojima mogu uživati u plodovima svoga rada. Svjetski trendovi migracija pokazuju da stanovnici zemalja sa jakom državnom kontrolom ekonomije migriraju u zemlje u kojima je uspostavljena funkcionalna tržišna ekonomija, a što je evidentno i na primjeru bh. stanovništva koje sve intenzivnije emigrira prema zemljama Zapadne Evrope i Sjeverne Amerike.

Zato je posebno važna naša tranzicija u tržišnu ekonomiju, a za nju je potrebno da reforma državnih preduzeća bude prioritet u ovom mandatnom periodu.

Tranzicija

Tranzicija bh. ekonomije sa državno kontrolisane (planske) na tržišnu ekonomiju nikada nije završena.

Ocjena grupacije Svjetske banke iz Izvještaja za BiH iz novembra 2015. godine[ii] je da bi reforma sektora državnih preduzeća, koja nije urađena od raspada Jugoslavije, značajno promijenila ekonomsku sliku zemlje. Iako smo prošli niz reformi u ovoj oblasti, od privatizacije do pokušaja uvođenja korporativnog upravljanja u javna preduzeća, činjenice ukazuju da one nisu imale značajnih efekata. Također je naglašeno da je za kreiranje funkcionalne tržišne ekonomije potrebno smanjiti ulogu javnog sektora u ekonomiji zemlje kroz smanjenje broja državnih preduzeća, naročito onih koja slabo funkcionišu, kako bi se zemlja, objekti i rad realocirali i koristili produktivnije.

U svom blogu „Tri razloga zašto je ekonomija BiH izvan balansa“ vodeći ekonomisti Svjetske banke navode kao prvi razlog velik javni sektor i ograničeno kreiranje bogatstva iz privatnog sektora. Procjenjuju i da bi veličina javnog sektora (računajući tu javnu potrošnju koja iznosi oko 45% BDP-a, te državna preduzeća i troškove korupcije) mogla biti do 70% BDP-a, te naglašavaju da je to blizu nivoa državne kontrole ekonomije (čitaj kontrole političkih stranaka nad ekonomskom aktivnošću) iz 80-tih godina prošlog vijeka. Sve to usprkos činjenici da je od 1999. do 2015. godine potpuno privatizovano oko 1000, a djelimično oko 100 državnih preduzeća. Podsjetimo, upravo je netransparentnost i neefikasnost koja je karakterisala taj proces rezultirala značajnim ekonomskim gubicima, te kreirala preovladavajući stav javnosti da sa privatizacijom raste nezaposlenost i da se kroz nju bogate samo osobe koje su stranački uvezane.

Prema Indeksu ekonomskih sloboda koji objavljuje Heritage fondacija, u posljednje tri godine Bosna i Hercegovina rangirana je kao umjereno slobodna zemlja, ali je represija nad ekonomskim slobodama evidentirana u poslovnim slobodama, javnoj potrošnji,imovinskim pravima i efektivnosti pravosuđa.

Dakle, umjesto karakteristika tržišne ekonomije, Bosna i Hercegovina ima odlike zarobljene zemlje.

Položaj državnih i privatnih preduzeća

Ministarstvo trgovine SAD-a u svom poslovnom vodiču za BiH (U.S. Country Commercial Guides, Bosnia and Herzegovina)[iii] ocjenjuje da u praksi državna preduzeća imaju prednost u odnosu na privatna. Taj nejednak tretman se najčešće ogleda u monopolizaciji tržišta kroz regulaciju, te drugačiji odnos kada su u pitanju obaveze uplata javnih prihoda, izmirenje poreznih dugovanja i dugova prema povjeriocima, te značajnu (vertikalnu) državnu pomoć gdje javne kompanije imaju privilegovan položaj i uživaju ustupke vlasti. I pored toga, one su dominantne među najvećim poreznim dužnicima u zemlji, a većina je na pragu nesolventnosti i predstavlja rizik za vlade.

U razvijenim tržišnim ekonomijama se vode snažne ideološke rasprave oko ekonomskih politika koje trebaju osigurati rast privatnog sektora, naročito malih i srednjih preduzeća (MSP), mahom porodičnih biznisa, koji čine kičmu svake ekonomije - čak i bosanskohercegovačke, usprkos svim otežavajućim okolnostima i neravnopravnoj tržišnoj poziciji. U BiH pak još uvijek govorimo o tome kako privatni sektor uopšte staviti u ravnopravan položaj sa kompanijama koje su u državnom vlasništvu, te kako osigurati da u toj ravnopravnoj tržišnoj utakmici državna preduzeća ne budu gubitnici. A to će biti poseban izazov, zbog stanja u kom su državne firme trenutno.

Stanje državnih preduzeća

Izvještaj Međunarodnog monetarnog fonda[iv] (MMF) u kom je predstavljena analiza rada preduzeća u kojima vlade imaju udio vlasništva od najmanje 50 posto pokazuje da je u Bosni i Hercegovini u 2017. godini poslovalo 548 preduzeća u većinskom državnom vlasništvu, odnosno 1,4% svih preduzeća u zemlji. S obzirom da je sistem izvještavanja slab, te da od 548 državnih preduzeća njih 134 (24,5%) nije dostavilo finansijske izvještaje na vrijeme, izvještaj o poslovanju pokrio je 414 državnih preduzeća o kojima su relavantni finansijski podaci bili dostupni. Od 414 analiziranih državnih firmi, 242 posluje u Federaciji BiH, a 172 u Republici Srpskoj. Po veličini, 227 je malih, 114 srednjih, te 73 velikih državnih kompanija.

Ovaj mali broj (državnih) preduzeća raspolaže sa 30,9 milijardi KM sredstava, što čini značajnih 29,2% sredstava kojim raspolažu sva preduzeća u BiH. Ona zapošljavaju oko 80.000 radnika, donosno 10,6% svih zaposlenih.  Njihov ukupan godišnji promet je 6,4 milijarde KM, što je tek 9,3% ukupnog prometa svih preduzeća u BiH. Ove brojke jasno pakazuju da je prosječna efikasnost korištenja sredstava ovih preduzeća daleko manja od efikasnosti privatnih preduzeća, a i produktivnost rada njihovih zaposlenih je manja od produktivnosti rada zaposlenih u privatnom sektoru.

Ukupan dug državnih kompanija stalno raste i na kraju 2017. godine je iznosio 8,1 milijardu KM, što čini 17,2% obaveza svih preduzeća u državi. Od ukupnih obaveza, značajan dio učešća imaju porezne obaveze koje iznose 1,2 milijarde KM (primarno dugovi prema socijalnim fondovima) i čine 34,3% svih poreskih obaveza u zemlji. Pri tom se, iako je podignuta porezna disciplina privatnog sektora, državnim preduzećima se nastavlja tolerisati neplaćanje poreznih obaveza, što MMF karakteriše kao kvazifiskalnu podršku. Ukupan dug državnih preduzeća premašuje njihov ukupan godišnji promet od 6,4 milijarde KM. Uz negativan uticaj na penzijski i zdravstveni sistem kojima ne izmiruju obaveze i time uzrokuju niži kvailitet usluga zdravstvenog sistema i niže penzije, druga značajna stavka u kratkoročnim obavezama državnih preduzeća jesu dugovi prema dobavljačima, čime državna preduzeća negativno utiču i na likvidnost privatnog sektora. Drugim riječima, svi ustupci koje država kao vlasnik daje državnim preduzećima u krajnjoj instanci imaju negativne efekte na sve građane, na penzionere i na privatni sektor.

Kada je u pitanju profitabilnost i stabilnost poslovanja, samo 5 od 20 najvećih državnih kompanija su kategorizirane kao “zdrave” ili “niskorizične”, a samo 17 preduzeća je isplatilo dividendu u 2017. godini. Državne kompanije su isplatile vladama kao vlasnicima 80,7 miliona KM dividende, a od vlada naplatile 214 miliona KM podsticaja, grantova i subvencija. Njih tri - BH Telecom, Elektroprivreda BiH i Autoputevi RS uplatile su 95% od ukupno 80,7 miliona KM isplaćene dividende.

Bez obzira na njihovu (ne)efikasnost, izvještaj dalje navodi da su prosječne plate u državnim preduzećima 47% posto više od prosjeka u privatnim firmama, a iako se ova značajna razlika može objasniti značajnom poreznom evazijom koja je dominatna u privatnim preduzećima, činjenica da je percepcija građana da državni sektor nudi i sigurnost posla i bolje plate, dovodi do distorzije tržišta rada i dodatno pogađa privatna preduzeća u privlačenju talenta.

U periodu od 2015. do 2017. godine, državna preduzeća su imala negativne povrate na ulog kapitala (ROE: -0,3%), a negativan je bio i povrat na sredstva (ROA: -0,2%): Dakle, značajnih 29% svih sredstava u ekonomiji i svu raspoloživu neto vrijednost koja im je na raspolaganju, državna preduzeća ne koriste adekvatno, iz njih ne kreiraju i ne izvlače vrijednost, već stvaraju gubitke za cijelo društvo.

Razvojni potencijal

Procjena MMF-a je da bi BDP BiH bio oko 3 posto viši kada bi povrat na kapital u državnim preduzećima iznosio 4%, što je nivo koji odgovara nivou državnih preduzeća koja rade s umjerenim rizikom profitabilnosti. To se može protumačiti kao implicitni oportunitetni trošak gubitka 3% BDP godišnje zbog održavanja neefikasnog sektora javnih preduzeća.^[v]

U praksi postoje situacije kada javne i privatne kompanije nisu u istom položaju jer ciljevi poslovnih operacija nisu isti - državne kompanije nekada nemaju za cilj samo profit, već ispunjavanjaju društvene i razvojne ciljeve koji su pred njih postavljeni. No uprkos političkom zahtjevu ili društvenoj potrebi da država finansira skupe i ekspanzivne investicije na koje se privatni sektor ne bi odlučio u određenom trenutku, troškovi socijalnih programa ne trebaju biti prebacivani na teret državnih kompanija i biti opterećenje i prijetnja održivosti njihovog poslovanja, već trebaju biti finansirani iz budžeta, koji zbog toga postoje... Ovdje su državna preduzeća u lošijoj poziciji od privatnih. Uobičajeno je da zbog političkog zahtjeva državne kompanije o svom trošku ulažu u infrastukturu na područjima u kojima za to nema finansijske opravdanosti.

Na primjer, udaljeno naselje u nekoj opštini nema pristup vodovodu, struji ili internetu. Lokalna vlast, suočena s manjkom sredstava za finansiranje te infrastrukture, preko stranačkih kolega koji obnašaju funkcije u izvršnim intitucijama kantona ili entiteta vrši pritisak na državno preduzeće da iz svojih sredstava finansira infrastrukturu do malog broja korisnika, koja se nikada neće isplatiti. S obzirom da je preduzeće državno, pojmanje politike i dobrog dijela bh. javnosti je da je ono dužno zanemariti finansijski aspekt investicije i doprinijeti ostvarenju socijalnih ciljeva. Upravo zbog finansijske moći dijela državnih preduzeća i nekritičkog stava javnosti prema ovakvoj praksi, primjeri državnih preduzeća u kojim je razdvojena funkcija razvojnih i komercijalnih ciljeva je malo, čak i u razvijenim zemljama, a naročito u zemljama u razvoju.

Ovakva praksa je polako vodila i drugim vidovima korištenja državnih firmi od strane politike za „rješavanje“, a bolje je reći prikrivanje socijalnih problema – prije svega nezaposlenosti, a nedostatak kritike i nadzora (koji je pri tom vrlo teško provoditi, jer firme imaju poslovne tajne) je vodio zloupotrebama, pa su državna preduzeća umjesto da posluju sa niskim rizikom i pružaju efikasne i pristupačne usluge građanima, pretvorena u preskupe centre za zapošljavanje stranačkog kadra,  čije usluge nisu na zadovoljavajućem nivou, ako ih uopšte dobijamo, ali ih zbog njihovog „društvenog značaja“ kontinuirano izvlačimo iz finansijskih problema budžetskim subvencijama. Tako se trošak ponovo vratio na javni budžet, samo što je ovoga puta je mnogo veći i nije jednokratan, već stalan.

Deklarativno, reforma državnih preduzeća bila je prioritet entiteskih vlada u prošlom mandatu. Među mjerama koje su trebale doprinijeti razvoju privatnog sektora i rastu ekonomske aktivnosti u okviru Reformske agende i Aranžmana sa MMF-om bilo je i rješavanje statusa javnih/državnih kompanija. Većina mjera[vi] nije provedena, niti su ove mjere bile adekvatno prioritizirane, a niti jedna nije provedena u zacrtanom roku. Ukupan proces (ne)djelovanja vlasti može se okarakterisati kao nedostatak hrabrosti i želje da se uđe u procese koji će biti bolni za dio uposlenika u javnom sektoru, ali i koji će politici iz ruku izvući poluge ekonomske moći.

Rješenja

Liberlizacija tržišta i jednak tretman svih kompanija su nulti prioritet.
Povećanje konkurencije na tržištu među preduzećima, kroz otklanjanje regulacija koje monopolizuju položaj državnih preduzeća ili im pogoduju u svim granama privrede, uključujući i javne i komunalne usluge, može rezultirati poboljšanjem kvaliteta, a nerijetko i smanjenjem cijena usluga. U jakoj i fer tržišnoj utakmici unaprijedili bi se likvidnost i konkurentnost bh. preduzeća, te stvorio prostor za racionalizaciju rada državnih preduzeća. Time bi se osiguralo stvaranje radnih mjesta koja su rezultat realnih tržišnih potreba. Uz to, omogućilo bi se ljudima i da „glasaju nogama“, samo umjesto da napuste zemlju frustrirani lošim javnim uslugama, mogli bi izbrati boljeg pružaoca javnih usluga.

Uz otvaranje tržišta, čeka nas i velik posao na rješavanju statusa državnih preduzeća, a tu će nam od presudne važnosti biti uključivanje sposobnih i stručnih ljudi. Za svaku kompaniju potrebno je uraditi presjek ili dubinsku analizu stanja, nakon čega treba donijeti dobro informisan odabir između tri osnovne opcije; restrukturiranja, restrukturiranja i naknadne privatizacije i privatizacije preduzeća, a u slučajevima gdje je stanje teško popravljivo stečaj ili zatvaranja. Za kompanije koje posluju u sektorima u kojim je moguće tržišno natjecanje može se odabrati jedan od navedenih scenarija. S druge strane, kompanije koje su „prirodni monopoli“, odnosno koje iz objektivnih razloga ne mogu imati konkurenciju (poput vodovoda i kanalizacija) trebaju restrukturiranje, kako bi unaprijedile svoju efikasnost, te kvalitet i cijenu usluga, kao i odnos prema potrošačima i zaposlenima.

Naglasak je na činjenici da ne postoji univerzalan recept za sva državna preduzeća. Kopiranje modela iz drugih zemalja i brzih „univerzalnih“ rješenja međunarodnih konsultanata koja su nam do sada nuđena mogu predstavljati rizik za uspjeh, a odluku o sudbini svake kompanije u državnom vlasništvu treba biti donesena u skladu sa specifičnim okolnostima u kojim kompanija posluje.

Restrukturiranje
Restrukturiranje podrazumjeva radikalne promjene u upravljanju kompanijom, finansijama, organizacijskoj strukturi, poslovnim procesima, internim kapacitetima, te motivaciji zaposlenika. Može se raditi finansijsko - za preduzeća koja imaju problem s likvidnošću i servisiranjem dospjelih obveza, operativno - za preduzeća koja imaju problem s efikasnošću poslovanja, te strateško - za preduzeća koja imaju problem s rastom, a ono obuhvata promjenu dugoročne vizije, strategije i usmjerenja preduzeća[vii].

Za restrukturiranje kompanija porebni su stručni ljudi koji proces znaju pripremiti, organizovati i voditi[viii]. Stoga je nužan preduslov implementirati principe korporativnog upravljanja u javnim preduzećima, a koji su definisani OECD smjernicama – principe trasnparentnosti, odgovornosti, kvalitete i fer pristupa u poslovanju i depolitizacije državnih preduzeća kroz unapređenje upravljanja.

S tim u vezi, tri prioritetna reformska pitanja su: (1) mjesto i uloga nadzornih odbora, kompetentnost i etičnost članova[ix], (2) status i način imenovanja top-menadžera, predsjednika i članova uprave[x] i (3) sistem nagrađivanja top-menadžmenta i članova nadzornih odbora[xi].

Ono što je važno naglasiti da je restrukturiranje izuzetno bolan i dug proces. On podrazumijeva niz nepopularnih mjera poput otpuštanja viška radnika, te povećanje produktivnosti radnika na razuman nivo. To se treba postići, prije svega, kroz dobru selekciju onih koji ostaju (što zbog zakonskih ograničenja može biti ravno nemogućoj misiji ukoliko preduzeće nije u stečaju), a zatim kroz zahtjevan proces unapređenja organizacije rada, povećanja radničke discipline i radnih obaveza.

Dobar dio radnika u državnim firmama bio bi spreman podržati ovakve mjere, jer su svjesni da njihove firme mogu bolje poslovati, a mnogi od njih su trenutno i preopterećeni zbog prakse „jedan radi dok dvojica gledaju, a treći je na bolovanju“. No uvođenje prakse koja iziskuje promjenu modela ponašanja i pristupa radu svakog radnika, te prihvatanje kulture promjena[xii] u preduzeću, neće biti dočekana s osmijehom od onih koji sistem zloupotrebljavaju, a u težnji da zadrže svoje privilegije, može se očekivati njihov snažan otpor. U takvim okolnostima restrukturiranje može biti neuspješno, jer je uz volju i aktivno uključenje vlasnika i menadžmenta u proces, saradnja svih zaposlenih na provođenju mjera nužan preduslov.

Zato na sve ove mjere političari i nisu spremni, jer naprosto predstavljaju preveliki politički rizik. Iako svjesni da bi njima riješili „nus efekte“ neefikasnosti (gomilanje dugova, destabilizacija socijalnog sistema, distorzija tržišta...) i time dugoročno postigli značajne društvene koristi, održavanje statusa quo je u kratkom roku jednog mandata manje bolan izbor i ne vodi gubitku izbora. To naročito vrijedi za aktere koji su svoju izbornu bazu gradili na praksi koja je u narodu poznata kao „uhljebljenje“.

Uz to, sam početak razdvajanja pitanja upravljanja u odnosu na pitanje vlasništva može potrajati. Njemu treba prethoditi definisanje strategije korporativnog upravljanja u „strateškim preduzećima“, idealno na državnom nivou, kojom bi se definisao način upravljanja kroz primjenu OECD smjernica. Takva dogradnja zakonske regulative, kokretno entitetskih zakona o upravljanju državnim kapitalom, zakona o državnim preduzećima i usvajanje sektorskih strategija, može trajati predugo.

Upravo je sporost i nevoljkost politike da se upusti u bolne procese restrukturiranja jedan od značajnijih argumenata za širu primjenu sljedećeg rješenja.

Privatizacija
Druga solucija je dobro i transparentno provođenje privatizacije (prije ili nakon restrukturiranja, zavisno od preduzeća do preduzeća, odnosno isplativosti restrukturiranja). Osnovni argument je da postoji niz državnih preduzeća, prevashodno preduzeća koja pružaju usluge, koja od privatizacije mogu dobiti veće koristi za poslovanje. Rasteretile bi se komplikovanih procedura na koje su obavezne zbog državnog vlasništva, naročito u procesima nabavke, pregovaranja i sklapanja partnerstava, a dobile bi vlasnike koji donose kapital, znanje i tehnologiju i koji su mnogo spremniji na širenje na nova tržišta i akvizicije kompanija unutar i izvan BiH, te agilniji u zahtjevima da se poslovanje prilagodi svim aspektima brzo promjenjivog tržišta.

Privatizacija bi za konzumente značila brz pristup kvalitetnim i/ili povoljnijim uslugama, tržište rada bi u katkom roku dobilo još jednu kompaniju u kojoj se zapošljava na osnovu vrijednost (znanja, vještina), dok bi za radnike to značilo početak rada u kompaniji koja nudi individualni rast i karijerni napredak, te veću produktivnost i veću naknadu za rad.

Uz to, privatizacija nudi i snažne društvene prednosti, a to su manja politička kontrola ekonomije i prestanak favorizacije kompanija. Manji broj državnih firmi znači manji „plijen“ oko kojeg se političke stranke bore na izborima. Manji plijen smanjuje i atraktivnost bavljanja politikom za sve koji su u njoj da bi došli do dobrih pozicija ili bilo kakvog zaposlenja, a sve „bez mnogo rada“. Obeshrabrilo bi to i one koji su u politici zbog mogućnoti uticaja na rad državnih preduzeća kojim bi sebi protivpravno (oštećujući firmu) donijeli ličnu korist ili svom privatnom preduzeću unosne poslovne ugovore.

Manji broj državnih preduzeća smanjuje i broj onih kojima zbog „socijalnog mira“ institucije izvršne i sudske vlasti dozvoljavju da ne plaćaju poreze, kao i dugovanja prema dobavljačima. Građanima bi bila promijenjena percepcija kompanija – odabir usluge koju koristi svaka osoba bio bi zasnovan na cijeni, kvalitetu i njihovom međusobnom odnosu, imali bi mnogo kritičniji stav prema kvalitetu usluga, te bi se češće odlučivali na promjenu pružatelja usluga u slučaju da su trenutnim nezadovoljni.

Dobar dio stručne zajednice smatra da „strateška preduzeća“ trebaju biti u državnom vlasništvu, odnosno da ne bi trebala biti obuhvaćena privatizacijom. Ono što je za nastavak privatizacije važno je klasifikacija „strateških preduzeća“, na osnovu kriterija da li zaista brinu o "javnom dobru", jer su trenutno klasificirana „odokativnom metodom“ i po kriteriju finansisjke snage, a ne njihovoj strateškoj i razvojnoj funkciji. Stoga je važno postizanje konsenzusa o tome u kojim je situacijama opravdan državni monopol, kao i definisanje pojma javnog dobra[xiii].

Pri formulaciji novih reformskih ciljeva u svrhu rješavanja statusa državnih preduzeća, definisanje objektivnih rokova i konkretnih ciljeva je veoma važno. Ostaju značajna pitanja vezana za vladavinu prava i provedbu ovih politika - kako u političkom sistemu koji je prema svim pokazateljima vrlo zatvoren i korumpiran, započeti ove procese depolitizacije preduzeća koje većina političkih stranaka ne želi, a pri tom osigurati javan rad koji će spriječiti sve dosadašnje neuspjehe?

Za sve donosioce odluka koji žele znati više o restrukturiranju javnih preduzeća, članak Restrukturiranje poduzeća autora Marijana Ožanića je obavezno štivo za čitanje.